Oltre alle milizie assoldate, si composero le civili, aiuto delle prime o riserva. Tutti gli uomini atti alle armi (atti sentivansi perfino i vecchi) furono ascritti, chiamando i più giovani "legionari", i meno giovani "militi", gli anziani "urbani"; con legge che i primi, richiesti, si unissero all'esercito, i secondi difendessero la provincia, gli ultimi la città o la terra. Erano delle tre specie duecentomila.
      Ma a così grandi forze invaniva la Carboneria. Essendo per essa in ogni reggimento due ordini di gradi, cioè della milizia e della setta, i militari discendevano dal primo all'ultimo, i settari ascendevano dall'ultimo al primo; un colonnello, sopra tutti nel campo, era infimo nella "vendita", ed un sottouffiziale, infimo nelle ordinanze, spesso era primo nella setta. Si scontravano, si confondevano i doveri, la disciplina fu spenta. I lodatori della Carboneria (ignorantissimi di guerra) all'incontro dei descritti mali vantavano l'entusiasmo dei soldati settari: non pensando che le impetuose passioni, raramente cagione di alcun prodigio, lo sono più spesso di rovina; che l'ardore delle milizie, se legato all'obbedienza, è invincibile, se libero, si scompiglia. Nelle notturne adunanze scrutinavisi l'animo e le azioni dei generali, e, come è natura delle basse congreghe, si diceva chi traditori, chi contrari alla libertà; della qual censura pigliando sdegno i generali, si concitavano vicendevoli dubbiezze e discordie. Fu maggiore il pericolo poscia che il general Pepe, non avendo pregi e fama da reggere il credito e la possanza in esercito bene ordinato, datosi ai settari, gl'ingrandì dell'aura del suo nome e dell'autorità di capo supremo dell'esercito.
      Visti quei mali, la Giunta di governo e i ministri, adunatisi per trattare dei rimedi, chiamarono a consulta il capo della Polizia Pasquale Borrelli, per natura scaltramente ingegnoso e per lunga usanza esperto delle brighe di Stato.