E ancora la fondazione della Città del Vaticano dà un'apparenza di legittimità alla finzione giuridica che il concordato sia un comune trattato internazionale bilaterale. Ma si stipulavano concordati anche prima che la Città del Vaticano esistesse, ciò che significa che il territorio non è essenziale per l'autorità pontificia (almeno da questo punto di vista). Un'apparenza, perché mentre il concordato limita l'autorità statale di una parte contraente, nel suo proprio territorio, e influisce e determina la sua legislazione e la sua amministrazione, nessuna limitazione è accennata per il territorio dell'altra parte: se limitazione esiste per quest'altra parte, essa si riferisce all'attività svolta nel territorio del primo Stato, sia da parte dei cittadini della Città del Vaticano, sia cittadini dell'altro Stato che si fanno rappresentare dalla Città del Vaticano. Il concordato è dunque il riconoscimento esplicito di una doppia sovranità in uno stesso territorio statale. Non si tratta certo piú della stessa forma di sovranità supernazionale (suzeraineté), quale era formalmente riconosciuta al papa nel medioevo, fino alle monarchie assolute e in altra forma anche dopo, fino al 1848; ma ne è una derivazione necessaria di compromesso.
      D'altronde, anche nei periodi piú splendidi del papato e del suo potere supernazionale, le cose non andarono sempre molto lisce: la supremazia papale, anche se riconosciuta giuridicamente, era contrastata di fatto in modo spesso molto aspro e, nell'ipotesi piú ottimistica, si riduceva ai privilegi politici, economici e fiscali dell'episcopato dei singoli paesi.